Le droit français envisage plusieurs formes de contrôle par la résidence. Dans les cas d’assignation à résidence pénale ou administrative, il s’agit de mesures individuelles prises par une autorité judiciaire ou administrative sous le contrôle du juge. En matière de Sécurité Sociale, la perception de prestations est conditionnée à la résidence stable et régulière sur le territoire national de 6 à 9 mois par année civile selon les prestations, à l’exception des pensions de retraite contributives. Dans le cas du demandeur d’emploi, les obligations naissent de l’inscription sur les listes de France Travail. Peu informé lors de son inscription, le demandeur d’emploi n’est pas conscient des conséquences du non-respect de ses obligations liées à la résidence (perte des prestations, radiation, sanction pénale…). Il faut s’interroger sur l’utilité pratique de ces obligations, leur légalité et leur possible évolution.

I Les formes d’assignation à résidence au sens strict.

En matière pénale, c’est une modalité de contrôle judiciaire, alternative à la détention provisoire (l’assignation à résidence avec surveillance électronique 145-2 Code de procédure pénale) ou une peine alternative à la prison (la détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE), article 131-4-1 code pénal, articles 713-42 à 713-49 et articles D49-82 à D49-93) code de procédure pénale.
En matière administrative, c’est l’assignation à résidence de l’étranger faisant l’objet d’une décision d’éloignement sans délai de départ volontaire ou pour laquelle le délai de départ volontaire imparti a expiré et qui ne peut quitter immédiatement le territoire français (articles L730-1 à L733-17 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile -CESEDA).
Dans le cadre de l’état d’urgence, le ministre de l’Intérieur peut prononcer l’assignation à résidence, dans le lieu qu’il fixe, de toute personne résidant dans cette zone et à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics (article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence).
Enfin, aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics peut se voir prescrire par le ministre de l’Intérieur les obligations prévues chapitre VIII du code de la sécurité intérieure : Mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Articles L228-1 à L228-7).
La condition de résidence pour percevoir les prestations définies au code de la Sécurité Sociale ne relève plus de mesures individuelles, mais d’une règle générale (à l’exception des pensions de retraite contributive) qui s’applique à tous les bénéficiaires (Article R111-2 du code de la Sécurité Sociale).
Le demandeur d’emploi, qui ne relève pas du code de la Sécurité Sociale mais de textes ad hoc, a également des obligations liées à sa résidence.

II Les obligations liées à la résidence du demandeur d’emploi.

Le travailleur recherchant un emploi obtient le statut de demandeur d’emploi en étant, à sa demande, inscrit sur les listes d’un opérateur, France Travail, anciennement Pôle Emploi, créé le 19 décembre 2008 par application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi décidant de la fusion de l’Agence Nationale pour l’Emploi et du réseau des ASSEDIC (Associations pour l’Emploi Dans l’Industrie et le Commerce).
L’article R5411-2 alinéa 1 du code du travail précise que « Le travailleur recherchant un emploi qui demande son inscription déclare sa domiciliation et transmet les informations permettant de procéder à son identification. »
L’article R5411-8 du code du travail crée ensuite une obligation bien spécifique, la déclaration d’absence de sa résidence habituelle au-delà de sept jours et tout changement de domicile.
Ainsi ce texte dispose que « Le demandeur d’emploi informe, dans un délai de soixante-douze heures, les services de Pôle emploi de toute absence de sa résidence habituelle d’une durée supérieure à sept jours et de tout changement de domicile. »
L’article R.5411-10 du code du travail crée une présomption de disponibilité immédiate pour occuper un emploi : « est réputée immédiatement disponible pour occuper un emploi, la personne qui, au moment de son inscription à Pôle emploi ou du renouvellement de sa demande d’emploi : (…) 3° S’absente de son domicile habituel, après en avoir avisé Pôle emploi, dans la limite de trente-cinq jours dans l’année civile ».
L’article 4 f) du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage pose comme condition du versement des prestations aux demandeurs d’emploi de « Résider sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage mentionné à l’article 2 du décret auquel est annexé le présent règlement. », à savoir le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Ces quatre articles constituent les obligations du demandeur d’emploi en matière de résidence : ne pas s’absenter de son domicile habituel plus de 7 jours sans prévenir France Travail dans les 72 heures, être considéré ne plus être disponible immédiatement pour occuper un emploi en cas d’absence de de son domicile habituel plus de 35 jours par année civile, résider sur territoire national. Le respect de ces obligations conditionne la perception des prestations.

III Comment est informé le demandeur d’emploi de ses obligations liées à sa résidence ?

Lors de son inscription, le travailleur doit être informé de son nouveau statut de demandeur d’emploi, caractérisé par des droits et des obligations, peu importe qu’il soit indemnisé ou pas : article R5411-4 du code du travail « Lors de son inscription, le travailleur recherchant un emploi est informé de ses droits et obligations. »
En pratique, l’information donnée lors de l’inscription ou la notification des droits à prestations, se limite au « changement d’adresse » ; ce qui est pour le moins insuffisant en regard des conséquences potentielles.
Le texte exact est ainsi libellé dans les courriers de notification.
« Signaler tout changement de situation (notamment en cas de changement d’adresse, entrée en formation, reprise de travail, maladie, maternité, liquidation d’une retraite, etc.) dans un délai de 72 heures par internet, courrier, téléphone ou en agence (article R. 5411-7 du code du travail). Ces changements peuvent modifier le montant de votre allocation ou votre situation par rapport à votre projet professionnel ; »
Les points concernant l’entrée en formation, la reprise de travail, la maladie, la maternité, la liquidation d’une retraite, etc… ne nécessitent pas d’explication de texte et ne prêtent pas à confusion.
Mais le demandeur d’emploi, à moins d’être un lecteur assidu et compétent du code du travail, pourra comprendre qu’il doit informer France Travail du seul changement d’adresse de son domicile habituel, ce qui ne se produit qu’en cas de déménagement, alors que ses obligations sont bien plus étendues. Il ne s’agit plus d’un changement d’adresse du domicile habituel, mais d’une absence de son domicile habituel, ce qui s’approche d’une « assignation à résidence ».

Tout manquement à ces obligations liées à la résidence peut être caractérisé par France Travail comme une « fausse déclaration », notion que France Travail interprète comme une déclaration inexacte, ayant le même effet que la fraude qui comporte une intention et une volonté de contourner la règle.
Avant le 1er janvier 2025, la sanction de la « fausse déclaration » était visée à l’article L5426-2 du code du travail « Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans les cas mentionnés (…) à l’article L. 5412-2 (…). Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement » et à l’article L5412-2 du code du même code « Est radiée de la liste des demandeurs d’emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste. »

Après le 1er janvier 2025, l’article L5412-1 IV° du code précité dispose « En cas de fraude ou lorsque le demandeur d’emploi a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrit sur la liste des demandeurs d’emploi mentionnée à l’article L. 5411-1 ou pour bénéficier indûment du revenu de remplacement mentionné à l’article L. 5421-1 ou des allocations mentionnées aux articles L. 5131-5 et L. 5131-6, sa radiation de la liste est prononcée et le revenu de remplacement ou les allocations sont supprimés. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement. »

Et en matière pénale, l’article L5413-1 du code du travail dispose que « Le fait d’établir de fausses déclarations ou de fournir de fausses informations pour être ou demeurer inscrit sur la liste des demandeurs d’emploi mentionnée à l’article L. 5411-1 est puni des peines prévues à l’article 441-6 du code pénal » (deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende).

L’’information du demandeur d’emploi par France Travail de ses obligations liées à la résidence, est totalement insuffisant. Elle se limite à l’équivoque expression « changement d’adresse » (changement d’adresse du domicile habituel ou déplacement ponctuel hors de son domicile habituel), sans entrer dans le détail explicite et exhaustif des obligations liées à la résidence et des lourdes conséquences en cas de manquement. C’est contraire aux obligations d’information du demandeur d’emploi de France travail (R5411-4 du code du travail).

IV L’utilité des obligations liées à la résidence du demandeur d’emploi est de faciliter le contrôle.

Dans sa communication sur internet – pas nécessairement facile d’accès – France Travail justifie ainsi l’obligation qui encadre la liberté de s’écarter de sa résidence habituelle :
« Pourquoi faut-il obligatoirement déclarer ?
- pour s’assurer que vous remplissez toujours les conditions pour être inscrit comme demandeur d’emploi et être indemnisé, notamment au regard de votre disponibilité pour rechercher et occuper un emploi
- pour continuer à être indemnisé par Pôle emploi
* Au-delà de 35 jours d’absence sur une année civile (pris en continu ou non), Pôle emploi considère que vous n’êtes plus disponible pour occuper un emploi
*Ce qui a des conséquences sur votre catégorie d’inscription sur les listes des demandeurs d’emploi et peut entrainer, le cas échéant, l’interruption de votre indemnisation
- pour que Pôle Emploi puisse prendre en compte vos périodes d’indisponibilité lors de convocations à des rendez-vous ou à des ateliers
- pour pouvoir vous accompagner dans votre parcours professionnel. Connaitre votre situation permet à Pôle Emploi de mieux adapter ses actions d’accompagnement dans l’emploi. »

Dans la réalité, l’obligation de la déclaration du domicile « habituel » a évidemment une utilité administrative, pour le rattachement à une agence et à un bassin d’emploi ; les autres obligations de résidence ont comme principale fonction de permettre un contrôle simplifié les demandeurs d’emploi, permettant la remise en cause des prestations ou le prononcé des sanctions.
En effet, les raisons annoncées pour justifier l’assignation à domicile ne correspondent pas à l’observation d’un changement de situation entraînant un changement de statut du demandeur d’emploi. Il existe d’autres textes, qui, sans référence aux obligations liées à la résidence, posent des obligations sanctionnables. En particulier l’article L5412-1 du code précité :
« Est radiée de la liste des demandeurs d’emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’Etat, la personne qui :
1° Soit ne peut justifier de l’accomplissement d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise ;
2° Soit, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d’emploi mentionnée à l’article L. 5411-6-2 ;
3° Soit, sans motif légitime :
a) Refuse d’élaborer ou d’actualiser le projet personnalisé d’accès à l’emploi prévu à l’article L. 5411-6-1 ;
b) Est absente à une action de formation ou abandonne celle-ci ;
c) Est absente à un rendez-vous avec les services et organismes mentionnés à l’article L. 5311-2 ou mandatés par ces services et organismes ;
d) Refuse de se soumettre à une visite médicale destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d’emploi ;
e) Refuse de suivre ou abandonne une action d’aide à la recherche d’une activité professionnelle
f) Ne peut justifier, sans motif légitime, de la réalité des démarches mentionnée au II de l’article L. 5426-1-2 (suivi du projet de création d’entreprise) »
Un suivi personnalisé, avec des entretiens fréquents, par téléphone ou en présentiel, l’actualisation mensuelle, permet déjà d’identifier les comportements non conformes à ce qui est attendu du demandeur d’emploi en contrepartie des prestations.
Avec les actuels outils de communication, les obligations liés à résidence n’ont pas de lien avec la disponibilité pour un emploi. Ainsi, s’installer quelques semaines dans sa famille en province, voire même en dehors du territoire national ne coupe en rien l’accès aux outils informatiques de suivi, la totalité des informations entre France Travail et l’allocataire étant situé dans son espace informatique.
Décréter qu’« au-delà de 35 jours d’absence sur une année civile (pris en continu ou non), Pôle emploi considère que vous n’êtes plus disponible pour occuper un emploi » ne repose pas sur des fondements objectifs mais reflète plutôt une volonté de contrôle de principe de la résidence du demandeur d’emploi.

V La légalité du dispositif

Parmi les droits et libertés constitutionnellement garantis, figure la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 2021-824 DC du 5 août 2021 du Conseil Constitutionnel relative à la Loi relative à la gestion de la crise sanitaire). Dans cette décision (et de nombreuses autres), le Conseil Constitutionnel réserve au seul législateur (la constitution fixe à l’article 34 le domaine de la loi), la restriction d’une liberté aussi fondamentale, comme d’aller et venir ; cette restriction suppose un outil législatif, susceptible d’être validé, ou pas, par le Conseil Constitutionnel. Et cette liberté fondamentale est également fondée par des textes européens (Article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), titres IV et V du traité FUE, article 45 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.)
Or, l’article 4 f) du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage, de niveau réglementaire, pose comme condition du versement des prestations que les demandeurs d’emploi doivent « Résider sur le territoire ….
Cette disposition figurait déjà dans les conventions paritaires organisant les règles de l’assurance chômage. La cour de cassation (Chambre sociale, 28 février 2018, 15-24.181, Publié au bulletin) a jugé que les organisations syndicales d’employeurs et de travailleurs auxquelles l’article L5422-20 du code du travail donne compétence pour négocier et conclure des accords ayant pour objet de déterminer les mesures d’application des dispositions légales relatives au régime d’assurance chômage, ne méconnaissent pas leur pouvoir en insérant au règlement annexe a une convention d’assurance chômage des dispositions qui prévoient, dès lors que le législateur donne au service public de l’emploi pour mission l’accueil, !’orientation, la formation, l’insertion et l’accompagnement des demandeurs d’emploi, que l’’attribution et le paiement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi est subordonnée à la résidence du bénéficiaire sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage.
La cour de cassation avait alors jugé que ce texte, de niveau législatif par délégation, ne portait pas atteinte à la liberté d’aller et venir des salariés privés d’emploi, lesquels demeurent libres de se déplacer à l’intérieur et à l’extérieur du territoire national et de s’y établir, et que l’interruption du service de !’allocation d’aide au retour à l’emploi du jour où le bénéficiaire cessait de résider sur le territoire national ne constituait pas un empêchement à une résidence à l’étranger, faisant ressortir que cette interruption était proportionnée au but poursuivi par le service public de l’emploi.
Cependant, le règlement actuel Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage, a repris les mêmes termes, mais par un simple décret, sans intervention des partenaires sociaux, ce qui pourrait remettre en cause la jurisprudence précitée, au constat que ce texte qui avait alors une force de loi (au visa de la délégation de compétence visée à l’article L5422-20) n’en a plus.
Les trois autres textes (R5411-2, R5411-8 et R5411-10) sont aussi des textes de niveau réglementaire, sans fondement législatif.
L’exigence de la connaissance précise du lieu de résidence habituelle du demandeur d’emploi, n’est pas envisagée par la loi, qui indique sobrement à l’article L5411-2 du code du travail « Les demandeurs d’emploi renouvellent périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. Ils portent également à la connaissance de l’opérateur France Travail les changements affectant leur situation susceptible d’avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d’emploi. »
Cette obligation est précisée par l’article R5411-6 du code précité :

« Les changements affectant la situation au regard de l’inscription ou du classement du demandeur d’emploi et devant être portés à la connaissance de l’opérateur France Travail, en application du second alinéa de l’article L. 5411-2, sont les suivants :
1° L’exercice de toute activité professionnelle, même occasionnelle ou réduite et quelle que soit sa durée ;
2° Toute période d’indisponibilité due à une maladie, une maternité, à un accident de travail, une incorporation dans le cadre du service national ou une incarcération ;
3° La participation à une action de formation, rémunérée ou non ;
4° L’obtention d’une pension d’invalidité au titre des 2° et 3° de l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ;
5° Pour le travailleur étranger, l’échéance de son titre de travail. »
L’article R5411-7 précise le délai en ce qui concerne le changement de situation :
« Le demandeur d’emploi porte à la connaissance de Pôle emploi les changements de situation le concernant dans un délai de soixante-douze heures. »
Survient alors, l’article R5411-8, sans référence à ce qui caractérise le changement de situation visé à l’article R5411-6 du code précité
« Le demandeur d’emploi informe, dans un délai de soixante-douze heures, les services de l’opérateur France Travail de toute absence de sa résidence habituelle d’une durée supérieure à sept jours et de tout changement de domicile. ».
Cette obligation, qui n’a aucun support législatif, ajoute à la loi une obligation restreignant la liberté d’aller et venir, sous peine de lourdes conséquences.
De même, l’article R.5411-10 créant une présomption d’indisponibilité pour occuper immédiatement un emploi au constat d’une absence de son domicile habituel de plus de 35 jours par année civile n’a aucun support législatif.
En matière de Sécurité Sociale, la jurisprudence dispose que des absences ponctuelles du territoire procèdent strictement de la liberté fondamentale d’aller et venir, « laquelle n’est pas limitée au territoire national », et ne peuvent en aucun cas être assimilées à un transfert de résidence pouvant justifier la suspension de l’allocation [Cour de cassation, 2 novembre 2004, n° 03- 12899.], mais il s’agit d’une appréciation au visa du code de la sécurité sociale.
Le dispositif réglementaire qui restreint la liberté de circulation des demandeurs d’emploi, sous peine de sanctions affectant leur revenu de remplacement, n’a pas d’utilité et son support législatif est contestable.

VI Propositions d’évolution

En l’état, l’information du demandeur d’emploi doit être absolument renforcée lors de son inscription, puis lors de la notification de droits à prestation. L’ambiguïté doit être levée sur ce qui est appelé « changement d’adresse » et le demandeur d’emploi doit être averti des conséquences graves qu’implique la non-information de Pôle emploi de ce « changement d’adresse ».
Pour ce faire, il conviendrait que les obligations soient indiquées, en citant intégralement les textes, avec des commentaires explicites sur les sanctions potentielles. Cette information pourrait être aussi reprise lors du premier entretien et signée par le demandeur d’emploi.
A terme, deux voies sont possibles.
La première option serait de donner à l’obligation à résidence un support législatif en intégrant ces obligations dans la loi, sous le contrôle du Conseil Constitutionnel, et d’informer les demandeurs d’emploi de manière exhaustive comme évoquée ci-dessus.
Une seconde option serait d’abroger ces textes. L’absence du domicile habituel ne change pas la situation de demandeur d’emploi au regard de ses obligations de base (chercher activement un emploi, s’actualiser, se former…) détaillées par des textes qui prévoient les conséquences en cas de manquement. Les moyens de communication actuels permettent les échanges entre France Travail et le demandeur d’emploi où que soit situé ce dernier. Au demandeur d’emploi de gérer son domicile comme il l’entend, dès lors qu’il satisfait à ses obligations : recherche active d’emploi, formation, présence aux rendez-vous fixés par pôle emploi etc…